【美国研究】刘建江:特朗普政府发动对华贸易战的三维成因

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原标题:【美国研究】刘建江:特朗普政府发动对华贸易战的三维成因

资料图:当地时间4月7日,国家主席习近平在位于美国佛罗里达州棕榈滩的海湖庄园(Mar-a-Lago)同美国总统特唐纳德·朗普举(Donald
Trump)行中美元首第二场正式会晤。(新华社记者 兰红光 摄)

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■美国《国家利益(The National
Interest)》杂志7、8月号文章,原题:为何对中国要遏制和接触双管齐下

刘建江:特朗普政府发动对华贸易战的三维成因

特朗普政府的对华政策目前几乎全着眼于朝鲜。但北京实力增长及其地区和全球目标的扩大,意味着华盛顿如今须制定更广泛的中国战略。

作者:刘建江,经济学博士,长沙理工大学经济与管理学院教授,副院长

显然,中国想要提高军事实力,意在击败对其利益的威胁,同时阻止美国干预。经济上,北京想将欧亚非一些国家拉入自己的轨道。中国近期到中期的目标是在亚洲投射权力,长远野心则远超地区之外。北京想避免像苏联那样因军费过度而给经济造成不可承受负担的错误。但随着经济规模接近美国,中国可能也想要与经济力量相称的军力并成为能影响国际秩序的真正超级大国。

来源:《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2018年第5期

评估中国的轨迹对美国意义深刻,三点尤其重要:一是北京对中美力量对比的看法很关键。目前形势仍有利于美国,中国无意与美直接冲突。二是国内不稳定因素。经济健康发展促进了中国稳定,但潜在不稳定因素也不少。三是地区局势和中国的应对。许多亚洲国家对中国权力激增和北京自负很警惕。有的公开表达担心,但也有些国家保持克制,因为不希望经贸关系受影响。

摘要特朗普政府组建以来,中美贸易摩擦逐步升级为贸易战。这既是美国在“美国利益优先”执政理念下把中国定位为战略竞争对手的直接产物,也是其要逆转自身国际经济地位相对下降趋势并对中国国际实力持续上升所产生的战略焦虑的重要结果,更是美国对中美经贸关系和中美参与全球治理模式由互补型向竞争型转化而不适应的现实表达,中美双边巨大贸易差额则是中美贸易摩擦长期存在的基础和借口。中美贸易战只是表象,其核心在于美国要由此遏制中国持续崛起的势头。因此,中美经贸冲突具有长期性和艰巨性。当前,中国要做好长期应对中美贸易战的准备,更要努力扩大双边在互补型经贸领域中的合作,通过双边战略协议机制,求同存异,寻求共建一种新型的战略竞争合作关系。

由此制定保护和促进美国利益的长远对华战略,华盛顿内部有分歧。有些人认为应增加接触、扩大对华政经磋商,也有人主张预防与牵制并用。两种战略各有优劣。

关键词特朗普政府;对华经贸政策;贸易战;美国利益优先;战略竞争对手

接触,可能在朝鲜和美国产品进入中国市场等重要问题上赢得中国合作。支持者或许认为,到中国强大到足以挑战国际秩序时,可能已被国际秩序同化了。但单靠接触是有风险的。美国扩大对华接触会进一步助长中国经济,从而使其在军事上更强大——造成中国更快赶上甚至超过美国,进而提高战争风险。

中图分类号F757.12;F752.7

预防加牵制的战略,旨在抑制中国对美相对力量的增长。美国不仅要加强自身经济、军事实力,还要设法遏制、削弱中国。此种观点缺陷在于,它假设中国必然成为全球敌对国家——这将是自证预言。且这种设想将危及潜在对华合作,会损害美国从对华合作中获得的巨大经济利益。

文献标识码A

特朗普政府如今需要一种不同的新战略——“遏制加接触”,以实现3个目标:维持接触中固有的希望;阻止中国支配亚洲,限制中国权力相对增长;防范一个强大的中国挑战美国利益。

文章编号1672-7320(2018)05-0082-09

(作者:扎勒米·哈利勒扎德,乔恒/译)

基金项目教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(17JZD022);湖南省教育厅人文社会科学重点项目(16K009)

一、问题的提出

中美经济贸易关系俨然成为各自重要的经贸关系之一。自特朗普总统上任以来,尽管中美双边货物贸易持续增长,2017年高达6359.7亿美元,同比增长10%,但美方贸易逆差却创下3752亿美元的新高。2018年以来出现的中美贸易摩擦,不仅体现出与以往不同的广度和深度,而且逐步超越一般的贸易摩擦范畴并向贸易战方向演变,大有“新冷战”来临之势,这被认为是一个守成大国向新兴大国所实施的具有“冷战”色彩的遏制战略。

自2016年美国总统竞选以来,特朗普不断宣扬中国是汇率操控国,并图谋对中国商品征收45%的关税,表达了其强硬的对华经贸政策主张。实际上,近30年来,美国历届总统候选人都大打中国牌,夸大来自中国的经济威胁、军事威胁和政治威胁,这一直是美国总统选举争取选票的惯用手段。因此,特朗普在竞选时所表现出的对华强硬政策主张被理解为是出于国内政治的需要,却未引起中国国内学界的高度重视。

为了化解特朗普总统上任以后的中美经贸冲突,中国不断加强与美国的沟通和交流,力图缩小甚至管控中美双边的经贸分歧。2017年4月,两国元首成功实现海湖会晤并达成共识,都表示要扩大互利合作领域,管控双方分歧,在全面经济对话机制(CED)框架下围绕贸易领域的合作展开百日会谈,以求缩小中美双边贸易差额。2017年5月,中美达成的“中美经济合作百日计划早期收获”列举了10条共识,中美两国经贸似乎进入一段相对平稳的合作期。2017年11月,特朗普总统访华,中美就能源、化工、环保、文化、医药等众多领域达成合作协议,订单协议金额高达2535亿美元,中美双边经贸发展形势一度向好。

尽管中国为中美双边经贸发展做出了很多努力,但特朗普政府对华强硬经贸政策的思路却日益清晰。主要证据有:第一,美国对中国展开所谓的“不公平贸易行为”调查。2017年8月14日,特朗普就签署了对华301条款调查行政备忘录,首次公开宣称不承认中国市场经济地位,他还在越南APEC峰会上公开批评中国不公平贸易竞争的行为。第二,美国把中国列为所谓的“战略竞争对手”。2017年12月,美国公布《国家安全战略报告》,把中国与俄罗斯归为“修正”主义国家,把中国定位为战略竞争对手,直接表达了“中国威胁论”。第三,美国不断挑起中美贸易摩擦。2018年3月23日,特朗普宣布拟对从中国进口的600亿美元(实际为500亿美元)的产品加征关税,宣称要进一步限制中国企业对美投资并购;4月他又提出要对从中国进口的1000亿美元商品加征特别关税;5月美国公开背弃中美双方贸易谈判达成的一些共识,公开挑起中美贸易摩擦。第四,美国把贸易摩擦指向知识产权保护领域。2018年4月16日美国宣布对中兴通讯股份有限公司实施制裁;4月27日,美国又发布关于知识产权保护的“特别301报告”,把中国列入重点观察国家名单,美国把贸易摩擦指向到科技知识产权保护领域。第五,美国对中美发动贸易战。2018年6月15日,美国政府宣称将对进口自中国约500亿美元的商品加征25%的关税,6月18日美国又称要对2000亿美元的中国商品加征10%的关税;7月6日,美国正式对价值340亿美元的中国商品征收25%的进口关税。至此,中美贸易摩擦正式升级为贸易战。

关于当前中美贸易战的原因,表面上看,是美国要减少中美双边贸易不平衡,实际上,却是美国对中国近20余年成功发展的不安和不满,担心中国成功崛起会彻底改变世界格局,直接威胁美国对世界绝对领导的国际地位。研究表明,中美贸易战是中美关系进入“修昔底德陷阱”的直接表现。有学者认为,中美贸易差额只是中美贸易战的借口,根源却是美国要长期遏制中国发展的战略,即美国以贸易差额为借口胁迫中国改变新兴技术产业发展和国际竞争政策,并以此抑制中国战略性新兴产业的发展。也有学者认为,美国只是以缩小美国贸易逆差为名,行直接阻止中国高科技行业发展之实[1](P22-23)。还有学者认为,金融危机之后美国民粹主义抬头,美国把“中国威胁论”升级为“中国恐惧论”,单边主义和贸易保护主义思潮在美国再次兴起;与此同时,美国国内其他政治势力的制衡力量不断弱化,这些都助长了特朗普政府非理性地发动对华贸易战[2](P116)。有研究认为,特朗普兑现总统选举时的承诺,让制造业回流来增加美国就业,向国内政治势力交待,这些都是美国发动贸易战的重要原因。也有研究认为,特朗普本人的偏好以及他希望通过用短期极限施压的方式来推动中美双边贸易谈判,这些都压缩了他解决中美贸易冲突的选择空间。

要深入、系统地透析中美贸易战爆发的综合原因,就必须研判特朗普对华政策的逻辑思路及走向。笔者主要从美国国家视角、中美双边经贸关系视角和全球多边治理视角等三个维度来综合分析美国对华发动贸易战的原因,并得出合乎逻辑的结论。

二、美国国家视角下特朗普政府发动对华贸易战的原因

第一个思考特朗普政府发动对华贸易战的维度是美国要推行所谓的“美国利益优先”的战略。具体说来,主要有:

(一)对华发动贸易战是特朗普政府实施“美国利益优先”战略的直接结果

遏制中国的快速发展一直是美国政府长期坚持的的战略,也是美国发动对华贸易战的重要原因。理由有:第一,“美国利益优先”战略暗含了对华遏制图谋。自特朗普总统上任以来,“美国利益优先”战略的实施路线图日益清晰,“让美国再次强大”的执政目标日益明确。尽管“美国利益优先”战略有“美国优先”“国内优先”“经济优先”等多种话语表达,但实际上却是进一步实施奥巴马政府以来的全球收缩战略,其目的是使美国政策着力点进一步转向国内,即不管是对内的税收改革还是对外的贸易、移民、气候等问题的相关政策,必须都以美国是否获利为逻辑起点,以更加务实的精神来落实美国政府历来坚持的“国家利益至上”的基本原则。

特朗普政府的整体执政目标是“让美国再次强大”
,具体目标就是“使美国再次富裕”“使美国再次自豪”“使美国再次安全”[3](P45)。这些都可以看作是奥巴马总统提出的让美国再次领导世界一百年“美国梦”的升级版。2017年,美国政府发布了《国家安全战略报告》《军事战略报告》和《国防战略报告》,都指出美国所要维护的国家利益就是要维护美国国家安全,保持美国的繁荣以及美国在世界上的超级大国地位。其中,这些报告都明确把经济安全作为国家安全的重要内容。

在“美国利益优先”战略背景下,特朗普总统签署的第一份行政命令就是宣布退出TPP,2017年6月他宣布退出《巴黎协定》,10月又宣布退出联合国教科文组织,2018年5月8日,美国宣布退出伊核协议,6月宣布退出了联合国人权理事会,这些都表明特朗普政府全球收缩战略更加务实。上述一系列举措可称之为一种美国式的“韬光养晦”战略,它体现了特朗普政府与美国往届政府不同的政策主张,对内特朗普政府致力于减税、基建、再工业化和扩大就业,对外努力扩大出口和减少进口,大幅度削减贸易赤字。在此思路指引下,作为美国最大贸易逆差来源国的中国被认为严重违背了所谓的“美国利益优先”原则,不可避免地成为特朗普政府对外贸易政策的首要打击对象。美国以遏制中国继续崛起的势头为首要目标,通过贸易战为“中国制造2025”设置障碍,使美国对华贸易遏制上升到对华技术遏制。因此,特朗普对华发动贸易战是美国维护经济安全的需要,是实施“美国利益优先”战略的直接产物。

第二,特朗普政府发动对华贸易战是美国对华整体遏制战略的组成部分。美国对华整体遏制战略是动态发展并逐渐丰富的。20世纪80年代中晚期,美国对华实施的是接触战略,即通过接触使中国向美国所希望的方向发生变化,并引导中国向有利于美国利益的方向变化。美国总统小布什曾强调,美国要传播自由,最终目标是结束世界上的暴政,对华关系的战略定位就是要实施接触战略,希望引导和鼓励中国向自由市场秩序、民主与法制方向演进,以实现对中国的和平演变。

金融危机后,美国在对传统经济增长模式进行反思的同时,也反思对华接触战略的效果。2009年7月21日,希拉里在曼谷首次提出了“重返亚太”的战略,以此为标志美国开启了把国家对外战略重心转移到亚太地区的全球收缩战略,美国对华战略的定位也由接触战略转向到“接触+遏制”的战略。美国对华接触战略强调的是通过中美在经贸领域的合作来获得美国最大限度的利益,比如通过中国融资来弥补金融危机后美国资金的不足。对华遏制战略则暗含要阻断中国经济持续崛起势头的战略意图。例如,2009年5月,奥巴马在澳大利亚演讲时指出:如果拥有10余亿人口的中国过上了与美国和澳大利亚同样的生活,那将是人类的悲剧和灾难。这一论述既反映了美国对中国崛起带来的冲击的重新认识和担忧,又直接表达了美国对华遏制战略的真实目的。2012年6月,美国防长帕内塔提出了亚太再平衡战略,宣称要将60%的美国战舰部署在太平洋。在此后相当长的一段时间内,东亚政治生态平衡被打破,东亚一体化进程被阻断,美国开始通过恶化中国周边发展环境来实施对华战略遏制。

自2013年以来,中国GDP总量与美国GDP总量快速接近,这亦引发美国对华战略的新反思。特朗普的外交顾问曾表达了美国政府将秉承里根政府以实力谋求和平的外交政策思路,其实质就是美国要用强大的军事实力谋求再次强大[4],因为奥巴马政府的“亚太再平衡”战略不够强硬,在亚太地区的军事力量投入过少,对中国威慑有限,美国对华遏制效果不明显。2017年3月,美国国会表示“亚太再平衡战略”正式结束,取而代之的是对华“遏制+接触”的战略。该战略目标主要包括:美国维持对华接触战略中固有的希望,即在接触中国更深入地了解中国,是为了能更好地遏制中国,在对华接触中获得更大的利益;美国要阻止中国对亚洲的支配,限制中国权力的相对增长;美国要阻断中国持续崛起的势头,防范一个强大的中国挑战美国国家利益[5]。

特朗普当选美国总统之后就在多个场合都表达了要挑起中美贸易战的意图。以2017年美国把中国定位为战略竞争对手为重要标志,中美经贸关系发展态势发生了根本性变化。表面上看,中美经贸关系定位的变化是发生在特朗普总统访华之后,实际上,这一变化却是特朗普政府对华遏制整体战略进入实施阶段的重要反映。此外,美国对华采取强硬的贸易制裁措施后特朗普在国内的支持率不降反升,目前已超过40%,而且美国两党对发动对华贸易战的政治认同也高度一致,这些都表明“中国威胁论”逐步成为美国主流社会的共识。

美国认为,综合实力日益上升的中国对美国的权力、影响力和利益构成了挑战,中国经济策略存在对美国不公平的地方。美国为了未来国家安全,首先要避免被中国“修正”,美国需要对华实施长期的对抗性和遏制性政策。从特朗普参加总统竞选以来的行动看,他对中国实施的经贸政策的对抗性思路越来越清晰。从战略理念上看,这是“美国利益优先”战略的对外体现,也是美国对华经贸政策的重大调整,更是直接遏制中国崛起势头的战略举措。美国把中国定位为战略竞争对手,这表明美国对华的遏制战略将成为未来的长期战略,对华贸易战只是系统性遏制战略定位中的一个组成部分。2018年5月3日至4日,美国超级豪华谈判代表团来华谈判,美国提出的条件包括:中方在2020年7月前将美中贸易逆差降低至少2000亿美元;中国立刻停止对“中国制造2025”涉及的包括机器人、航空航天、新能源汽车等多个行业的补贴与支持;中国将所有非核心产业商品的关税,降至不高于美国对进口产品的关税水平;中国保证不对美国因知识产权争端采取的措施进行报复,中国要从WTO撤回已经提出对国的贸易申诉。由此可知,特朗普政府对华贸易战所体现出的是完全不对等的战略企图,它直接表达了对中国发展的遏制。

(二)对华贸易摩擦升级反映了美国要逆转自身国际经济地位下降趋势的图谋

100余年来,美国已习惯于世界经济第一的位置,甚至越来越习惯于世界经济中的绝对龙头地位。二战后,美国以强大的经济实力为后盾,以美元霸权为基础,长期主导和操控国际政治经济秩序,充当世界警察,输出美国式的普世价值和民主政治,获取全球超额利益,并进一步夯实了美国经济增长基础。

二战之后,美国在全球中的相对经济地位也发生了系列变化。20世纪60年代到70年代,美国占世界GDP总量的比重长期在2/3以上,20世纪80年代这一比重开始逐年下降,2006年已降至26.98%,较1960年低了12.77个百分点,到2016年下降至24.48%,较1960年下降15.27个百分点。与此对应的是,中国占世界GDP总量的比重由1960年的4.37%上升到了2006年的14.77%;中国占美国GDP总量的比重在2006年尚不到20%,但到2016年已上升到60.32%。因此,有学者认为,以中国为代表的发展中国家的崛起与美国国际经济地位的相对下降,将使美国所想象的单极世界昙花一现[6]。最为重要的是“9.11”事件标志着美国霸权走下神坛,2008年的金融危机加速了美国衰落。正因为如此,金融危机后,美国国内出现了新的战略焦虑症,表现为对美国失去现有霸权地位的担忧。2014年5月,奥巴马在西点军校演讲时宣称,美国将继续领导世界一百年,这是美国的底线。特朗普“使美国再次强大”的论述是奥巴马“美国梦”的延续,或者说是另一种表达。两个总统的表述,其实不单纯是继续维护美国世界经济第一的位置,而是要维持美国绝对领先地位,要继续长期领导世界,要重新恢复美国二战之后所构建起来的充分体现美国价值观和利益观的“全球霸权”。

强大的已经习惯于全球化布局的美国资本利益集团对全球市场有高度的依赖性,这也必然要求美国继续保持在全球中的霸权地位。为应对金融危机的冲击,奥巴马政府采取国内建设和海外塑造的战略思路,意图通过先内后外的政策手段,即缩减国防经费,先振兴美国实力,从而强化美国的全球霸主地位。而特朗普政府所秉承的“美国优利益先”战略,要使“美国再次强大”的意图与奥巴马政府一致,就是进一步表达美国要逆转实力与相对地位双下降趋势的决心。综观特朗普政府的战略思路可知,其政策手段是内外并行,且更加重视短期利益,更加务实。特朗普政府正在对以往战略进行调整,特别是通过对内和对外政策的调整,努力实现“使美国再次强大”的执政目标。这是理解特朗普政府发动对华贸易战的基本出发点。

(三)对华发动贸易战直接表达了美国政府的对华战略焦虑

一个经济崛起的大国要获取自身长期可持续发展的空间,需要寻求与自身经济实力相匹配的话语权,而一国经济实力上升只是获得话语权的必要条件而非充分条件。虽然军事、政治方面的话语权需要一个长期的过程才能获取,但经济领域的话语权却相对容易实现。美国为维持一超独霸的局面,减少甚至防止挑战国寻求发展空间、话语权给美国带来的冲击,二战以来一直不遗余力地遏制挑战国家,如对付苏联与日本。而对付中国是21世纪以来美国不遗余力的大战略。近30年来,尽管世界范围内长期充斥中国“崩溃论”的声音,但中国经济却历经了长达30余年的持续增长,2017年中国GDP约相当于美国GDP总量的65%。用购买力平价来衡量,IMF甚至认为中国GDP总量在2014年已居世界第一位。另据世界银行的估计,2017年世界经济大约增长3%,2017年度中国GDP占世界的比重约为15.3%,对世界经济增长的贡献率大约为34%。因此,金融危机之后,中国经济将赶超美国的认识逐步成为美国精英们的共识,他们产生了一种普遍性的焦虑感。例如,美国总统奥巴马曾对认为,中国将很快且不可避免地成为全球最大经济体。

在这种背景下,无论是奥巴马提出的“美国梦”还是特朗普提出的“美国利益优先”战略,都间接地反映了美国精英们对中国崛起、美国地位相对下降的一种战略焦虑。十八大以来,习近平提出要实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的战略构想,体现了中国新一代领导人的执政理念。美国学者对“中国梦”有一些不同的认识。有的认为“中国梦”的实现会导致美国衰落,有的认为“中国梦”和“美国梦”之间不相兼容,难以共存。特朗普总统所宣称“使美国再次强大”的“美国梦”,隐含着美国不但要寻找自身经济持续稳定增长的动力,而且必将采取措施阻断威胁美国龙头地位的挑战者的发展。遏制中国经济持续发展的势头,阻挡“中国梦”的顺利实现,必然成为美国对外经济政治政策的一个长期战略。有专家指出,守成大国与崛起大国之间的较量,实际上是以国家长远利益为目标且具有零和博弈性质的国家竞争行为,不单纯是一种经济行为,更多具有国际政治斗争的属性。美国既有重演20世纪80年代美日贸易战以达到遏制中国复兴的战略企图,也有强烈的新冷战色彩,中美贸易战是美国民粹主义抬头的直接表现,但只是美国“遏制”中国战略的中的一个组成部分,也是首选战略。

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